Istilah partai kartel pertama kali diperkenalkan oleh Richard Katz dan Peter Mair dalam artikel berjudul “Changing models of party organization and party democracy: the emergence of the cartel party”, yang dipublikasikan pada tahun 1995. Dalam artikel tersebut, Katz dan Mair berargumen bahwa partai politik di beberapa negara Eropa Barat telah mengalami transformasi signifikan. Model partai yang kita kenal sebelumnya, yaitu partai elit (disebut juga sebagai partai kader), partai massa, dan partai catch-all, sudah tidak lagi dapat menjelaskan kondisi partai di sana. Ketiga model tersebut dihasilkan dari analisis tentang hubungan antara partai politik dengan masyarakat, sementara perkembangan politik menunjukkan justru semakin kuatnya relasi antara partai politik dengan negara.
Katz dan Mair mengidentifikasi beberapa fenomena politik di negara-negara Eropa Barat dalam dua puluh tahun menjelang dekade 1990 seperti semakin menurunnya keanggotaan partai, melemahnya ikatan antara kelompok-kelompok masyarakat dengan partai politik, meningkatnya bantuan keuangan dari negara untuk partai politik, dan semakin profesionalnya pengelolaan aktivitas partai. Di sisi lain, ketidakpercayaan publik kepada partai semakin meningkat. Katz dan Mair menganggap perlu menemukan model baru partai politik, karena model dan teori lama sudah tidak mampu menjelaskan perkembangan ini.
Artikel Katz dan Mair membahas partai kartel dalam konteks evolusi historis organisasi partai. Partai elit yang muncul di periode abad ke-19 didominasi oleh kalangan terpilih (privileged), dengan struktur organisasi sekadarnya, didanai oleh para elit, dan tidak mengandalkan jumlah anggota karena memang hak pilih juga belum meluas ke seluruh warga. Contohnya adalah partai liberal dan partai konservatif di negara-negara Eropa Barat.
Meluasnya hak pilih sejak akhir abad ke-19 sampai era 1960an telah mendorong kemunculan partai massa. Model partai ini bercirikan basis keanggotaan yang kuat dan berakar pada kelompok-kelompok dalam masyarakat (seperti kelompok buruh dan kelompok keagamaan) serta sangat berpegang pada komitmen ideologis. Bagi partai massa, dukungan anggota sangat penting sebagai sumber pendanaan berbentuk sumbangan atau iuran. Contoh di kawasan Eropa Barat mencakup partai sosialis, partai buruh, dan partai Kristen demokrat.
Dinamika dalam kompetisi antara partai kader dengan partai massa telah memunculkan strategi baru pengorganisasian partai. Dalam konteks inilah muncul model partai catch-all yang memperluas basis dukungan pemilih sehingga tidak lagi mengandalkan basis kelompok masyarakat tertentu seperti dilakukan partai massa. Sejalan dengan itu, sandaran ideologis mulai melemah dan aktivitas partai seperti kampanye mulai mengandalkan ahli atau tenaga profesional. Semua ini juga bersamaan dengan makin meluasnya penggunaan media elektronik seperti televisi sehingga partai dapat secara langsung menjangkau pemilih lebih luas.
Kehadiran model catch-all tidak meniadakan partai elit dan partai massa. Bagi Katz dan Mair, kedua model tersebut masih memiliki karakter awal mereka walaupun telah melemah. Partai elit mengandalkan privilese mereka dalam berkuasa. Bagi partai massa, kemampuan mewakili kepentingan konstituennya dalam pemerintahan sangat menentukan keberhasilan merebut dan mempertahankan kekuasaan. Sementara itu partai catch-all mengutamakan efektivitas kebijakan untuk dapat mempertahankan dukungan pemilih. Alih-alih mengandalkan dukungan publik dalam membentuk kebijakan publik, partai catch-all mengupayakan keberhasilan kebijakan untuk dapat mempertahankan dukungan publik. Dinamika ketiganya menghasilkan semakin kuatnya relasi partai dengan negara. Seperti diungkapkan oleh Katz dan Mair, begitu partai berhasil masuk dalam lembaga negara, mereka akan mengupayakan segala daya upaya untuk mempertahankan posisi tersebut.
Selain itu, partai-partai pun makin bersandar pada pendanaan dari negara untuk kelangsungan organisasi masing-masing. Kecenderungan di beberapa negara Eropa Barat, partai bukan penguasa pun berhak mendapatkan bantuan keuangan negara dalam jumlah signifikan. Bagi Katz dan Mair, partai pada akhirnya bekerja untuk kepentingan negara alih-alih kepentingan masyarakat, atau mereka sebut sebagai semi-state agency. Di sinilah kemunculan model yang mereka sebut sebagai partai kartel.
Katz dan Mair mendefinisikan partai kartel sebagai partai yang menggunakan sumber daya negara untuk kelangsungan organisasi partainya. Partai kartel mengandalkan kerjasama dengan partai-partai lainnya untuk mempertahankan status quo. Caranya adalah mengeluarkan berbagai regulasi yang menjamin kekuasaan mereka, contohnya aturan kepartaian dan pemilu yang menguatkan posisi partai mapan dan menyulitkan partai kecil atau pun partai baru. Kompetisi selama pemilu tetap berjalan, namun di masa antara pemilu partai-partai berkolaborasi untuk bersama-sama mengeruk sumber daya negara untuk keberlangsungan partai masing-masing.
Bagi partai massa, rekrutmen anggota berdasarkan garis ideologi partai merupakan hal penting. Keanggotaan seorang pekerja di partai buruh atau seorang Kristen di partai Kristen Demokrat merupakan konsekuensi logis dari identitas mereka. Sementara bagi partai catch-all, yang menjadi prioritas adalah menjaring anggota dari seluas mungkin segmen masyarakat. Bagi partai kartel, basis keanggotaan tidak menjadi prioritas dan keanggotaan partai tidak dipandang sebagai kumpulan terorganisir.
Pembahasan Katz dan Mair mengenai model-model partai tidak dapat dilepaskan dari konteks sosial politik di Eropa Barat di saat kemunculan masing-masing model tersebut. Di Indonesia, partai politik mengalami dinamika dan melewati alur sejarah yang sangat berbeda dari Eropa Barat. Namun konsep partai kartel dapat digunakan untuk menjelaskan model partai dalam konteks Indonesia saat ini.
Dalam sejarah pemilu Indonesia, pada tahun 1955 terdapat partai bermodel elit/kader (Partai Sosialis Indonesia) dan massa (Partai Masyumi dan Partai Komunis Indonesia). Pemilu berikutnya baru dilaksanakan pada 1971 dan proses depolitisasi oleh rezim Soeharto selama Orde Baru telah menghancurkan partisanship baik di partai politik maupun di masyarakat. Di masa awal Reformasi, muncul kembali partai massa seperti Partai Kebangkitan Bangsa. Seiring berjalannya waktu, beberapa partai mencoba menerapkan model catch-all (Partai Demokrat, Partai Gerindra, Partai Nasdem).
Dalam perkembangan selanjutnya muncul kecenderungan partai kartel. Antar partai saling bersepakat untuk memastikan kekuasaan tetap di tangan mereka dan membatasi kehadiran pemain baru di DPR RI dengan mensyaratkan parliamentary threshold yang angkanya terus meningkat dari Pemilu 2009, 2014 sampai 2019. Ketika pemilu telah berakhir, presiden terpilih melibatkan partai non-koalisi-pencalonan-presiden dalam kabinet dan lembaga negara sebagai bentuk kooptasi untuk meminimalisir challengers dalam pemerintahannya. Dengan demikian, presiden (dan partainya) pada dasarnya menginisiasi suatu koalisi yang bekerja bersama untuk mengamankan sumber daya negara melalui pembagian jabatan di lembaga-lembaga pemerintah yang menghadirkan fasilitas serta pendanaan bagi partai. Dalam hal keuangan, hampir tidak ada partai yang secara disiplin menerapkan iuran anggota.
Undang-Undang (UU) Partai Politik No. 2 Tahun 1999 membuka kesempatan pendirian partai politik baru oleh warga negara Indonesia yang memiliki hak pilih. Menjelang Pemilu 1999, tercatat sejumlah 141 partai, termasuk yang baru didirikan. Proses verifikasi yang dilakukan oleh Komisi Pemilihan Umum menghasilkan 48 partai yang memenuhi syarat untuk berkompetisi pada Pemilu 1999. Syarat pendirian partai telah menjadi jauh lebih berat dalam UU Partai Politik No. 2 Tahun 2011 yang berlaku saat ini. Kita bisa lihat betapa minimnya jumlah partai baru dalam beberapa tahun belakangan ini dibandingkan di masa awal Reformasi.
Akuntabilitas lembaga legislatif (yang diisi partai politik) sangat rendah karena memang relasi antara partai dengan masyarakat juga sangat lemah. Terdapat paradoks bahwa syarat pendirian partai dan syarat keikutsertaan dalam pemilu mewajibkan partai memiliki jangkauan kepengurusan dan anggota di seluruh wilayah Indonesia, namun keanggotaan partai politik maknanya sumir dan tidak diperlakukan sebagai suatu kekuatan kolektif partisan. Publik sebagai pemilih diperlakukan sebagai objek semata yang didulang suaranya saat pemilu, dan ditinggalkan begitu saja setelah pemilu selesai.
Artikel Katz dan Mair telah banyak mendapatkan kritik, yang telah mereka respon dalam bentuk buku yang terbit di tahun 2018. Salah satu kritik mempertanyakan kejelasan konsep partai kartel karena istilah kartel mengacu pada suatu kumpulan, sehingga tidak jelas apakah analisis kartel berlaku untuk partai ataukah sistem partai. Namun demikian, elemen kartel sebagaimana digambarkan oleh Katz dan Mair bertahun-tahun yang lampau ternyata mewujud dalam kepartaian Indonesia saat ini. Partai bukan lagi representasi identitas dan kepentingan rakyat sebagaimana diperankan partai massa, dan tidak lagi menjadi fasilitator bagi masyarakat dalam mengakses proses pembuatan kebijakan seperti model partai catch-all. Partai kartel justru telah menjadi corong pemerintah ke masyarakat, bahkan sudah menjadi bagian tidak terpisahkan dari negara dan bekerja untuk kepentingan penguasa alih-alih kepentingan rakyat.
#Regenerasi #Samsara #Politik
Penulis: Yolanda Panjaitan, Peneliti Cakra Wikara Indonesia