KSIxChange #8: Menimbang Afirmasi vs Sistem Merit di Birokrasi 34 Kementerian

Women in Bureaucracy: Affirmative action vs merit system
Diunggah pada

Dalam acara ini Cakra Wikara Indonesia (CWI), lembaga riset politik dan kebijakan publik dengan perspektif gender, menyampaikan perlunya langkah terobosan untuk mengatasi ketimpangan distribusi jabatan tinggi antara PNS perempuan dan laki-laki pada birokrasi di 34 Kementerian. Salah satu terobosan yang dapat dipertimbangkan adalah aturan afirmasi yang pada prinsipnya membuka peluang secara institusional bagi ASN perempuan untuk mengembangkan karirnya dalam struktur jabatan tinggi. Hasil temuan riset CWI mencatat ketimpangan ini terjadi dalam beragam dimensi.

Data Badan Kepegawaian Negara (BKN) yang diolah oleh CWI menunjukkan bahwa rekrutmen Pegawai Negeri Sipil (PNS) laki-laki dan perempuan di 34 kementerian memiliki proporsi yang relatif berimbang. Namun dalam pola perjalanan karier, data menunjukkan ketimpangan yang signifikan. Jumlah PNS perempuan yang menduduki jabatan eselon jauh lebih sedikit dibandingkan PNS laki-laki.

CWI mengumpulkan dan menganalisis data dari dua periode yang berbeda yaitu tahun 2011-2012 (sebelum berlaku UU ASN) dan 2014-2016 (setelah berlaku UU ASN), hasilnya menunjukkan bahwa proporsi jumlah PNS perempuan di 34 kementerian menunjukkan angka yang relatif stabil pada kisaran 39%. Meskipun kehadiran perempuan dalam birokrasi kementerian sudah cukup proporsional namun pada jabatan tinggi/eselon, jumlah PNS perempuan jauh lebih sedikit daripada PNS laki-laki. Data periode 2011-2012 menunjukkan dari total jabatan eselon (I-V) hanya sekitar 22.38% diduduki oleh PNS perempuan sementara data periode 2014-2016 menunjukkan dari total jabatan eselon (I-V) hanya sekitar 23.48% diduduki oleh PNS perempuan. Artinya masih terdapat selisih sekitar 16% antara jumlah total PNS perempuan dengan jumlah PNS perempuan yang menduduki jabatan eselon.  

Pada periode 2011-2012 data menunjukkan rendahnya jumlah PNS perempuan pada jabatan tinggi. Pada periode ini jabatan eselon II diduduki oleh PNS perempuan sebesar 16% dan eselon I hanya 10%. Sementara tahun 2014, jumlah PNS perempuan yang menduduki posisi eselon II meningkat menjadi 22.29% dan eselon I menjadi 15,6%. Bahkan pada tahun 2015 dan 2016 PNS perempuan yang menempati posisi eselon I meningkat menjadi 26,82% dan 26,49%. Ini menunjukkan kenaikan jumlah PNS perempuan yang menduduki jabatan eselon tinggi terjadi mulai 2015. Meski demikian, ketimpangan masih terlihat jelas dan signifikan pada seluruh posisi eselon I-V. Dalam kurun waktu 2014-2016 persentase rata-rata PNS perempuan yang menempati total posisi eselon I-V hanya sebesar 23%, dibandingkan rata-rata persentase PNS laki-laki, yaitu 77%.

Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN) menerapkan sistem merit dalam rekrutmen, pola karier dan relasi kerja dalam birokrasi. Sistem merit berupaya mengikis distorsi seperti senioritas, diskriminasi, favoritisme dan stereotip negatif. Dengan prinsip tersebut sistem merit diharapkan dapat membuka peluang yang sama bagi ASN laki-laki dan perempuan di birokrasi. Data di atas merefleksikan memang ada kenaikan jumlah PNS perempuan di jabatan tinggi sejak keluarnya UU Nomor 5 tahun 2014, namun kenaikan jumlah tersebut masih terbilang timpang. CWI melalui risetnya ingin mendorong upaya mengoreksi ketimpangan tersebut dengan dilandasi sejumlah alasan.

Pertama, analisis data menunjukkan secara konsisten ada korelasi positif antara jumlah PNS perempuan di suatu kementerian dengan jumlah PNS perempuan yang menduduki jabatan tinggi /eselon di kementerian tersebut. Ada sejumlah kementerian yang memiliki persentase jumlah PNS perempuan yang tinggi dan PNS perempuan yang menduduki jabatan eselon yang tinggi pula. Kementerian tersebut meliputi Kementerian Kesehatan; Kementerian Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak; Kementerian  Pertahanan, Kementerian Sosial, Kementerian Perdagangan, Kementerian Koperasi dan UKM; serta Kemenko Pembangunan Manusia dan Kebudayaan. Sementara ada 1 pengecualian untuk kementerian Agama, yang menunjukkan pola rekrutmen PNS perempuan yang baik tetapi sangat timpang dalam persentase jumlah perempuan di jabatan tinggi atau eselon. Artinya, semakin tinggi jumlah kehadiran perempuan dalam birokrasi, semakin baik pula peluang perempuan mengisi jabatan tinggi. Kedua, gagasan tentang birokrasi representatif yang telah lama diajukan oleh Kernaghan (1991) dan Seldon (1997) menegaskan bahwa kinerja dan layanan birokrasi menjadi semakin efektif ketika komposisinya semakin menyerupai kondisi masyarakat. Dengan kata lain, birokrasi yang mengakomodasi keragaman niscaya mampu merespon lebih baik keragaman kepentingan masyarakat.

Riset kualitatif yang dilakukan oleh CWI melalui wawancara mendalam terhadap perempuan PNS, lebih jauh menemukan PNS perempuan masih mengalami hambatan struktural untuk mengembangkan karirnya hingga mencapai posisi eselon tinggi karena “beban ganda” dalam rumah tangga dan stereotip negatif terhadap PNS perempuan. Para informan yang menduduki jabatan eselon I dan II di kementerian menjelaskan bahwa dari segi kemampuan, PNS perempuan tidak memiliki permasalahan, namun terdapat hambatan sulitnya pembagian waktu antara waktu kerja dan keluarga. Persoalan di ranah privat ini menjadi kendala utama bagi PNS perempuan untuk mengembangkan karirnya di ranah publik. Di sinilah kesenjangan terjadi, UU ASN 5/ 2014 yang mengedepankan sistem merit abai terhadap persoalan riil yang “tersembunyi” di ruang privat.

Dalam wawancara dengan PNS perempuan di eselon tinggi terungkap, pola karier PNS mengharuskan mereka untuk menjalani mutasi ke daerah sebagai jalur promosi yang harus ditempuh untuk kementerian dengan kantor vertikal di daerah. Perempuan enggan dimutasi ke daerah yang jauh karena harus dekat dengan anak. Selain itu, jabatan eselon tinggi berkonsekuensi pada tuntutan jam kerja yang lebih panjang dan tidak fleksibel sementara sistem kepegawaian dan lingkungan kantor tidak ramah gender. Kedua hal tersebut mendorong PNS perempuan untuk menjalani pilihan “personal” untuk lebih fokus pada keluarga ketimbang karier. Hasil riset ini mengilustrasikan adanya langit-langit kaca sebagai hambatan tidak kasat mata bagi PNS perempuan yang tidak terdeteksi oleh regulasi yang berlandaskan sistem merit.

Kebijakan rekrutmen dan promosi jabatan yang ada saat ini mengedepankan meritokrasi dan abai terhadap realita kesenjangan antara PNS perempuan dan laki-laki. Upaya institusional diperlukan untuk memfasilitasi PNS perempuan mengikuti proses kenaikan jabatan. Regulasi yang ada saat ini (UU ASN No 5 Tahun 2014) belum mengatur secara khusus upaya peningkatan persentase perempuan pada jabatan tinggi di birokrasi. Diperlukan aturan teknis yang secara khusus membantu mengeliminasi berbagai hambatan bagi perempuan PNS dalam proses promosi jabatan. Afirmasi diperlukan untuk mewujudkan birokrasi yang representatif yaitu birokrasi yang mampu menghadirkan beragam kepentingan, pandangan, kebutuhan, keinginan, dan nilai yang mencerminkan populasi masyarakat secara luas. Afirmasi sama sekali bukan berarti pengabaian terhadap prestasi kerja dan penilaian obyektifitas lainnya yang diutamakan oleh sistem merit. Afirmasi adalah bentuk pengakuan atas terjadinya hambatan di ranah privat yang secara sistematis dihadapi oleh PNS perempuan dan secara sistematis pula hambatan ini hendak diatasi agar terwujud peluang yang sejatinya setara antara PNS perempuan dan laki-laki untuk menduduki jabatan tinggi di birokrasi. Meningkatkan jumlah PNS perempuan dalam birokrasi berarti mendorong peningkatan layanan dan kinerja birokrasi menjadi lebih responsif.

Acara ini diselenggarakan di Hotel Sari Pacific Jakarta pada Jumat 22 Oktober 2019. Pembicara dalam acara ini adalah: Dirga Ardiansa (Peneliti Cakra Wikara Indonesia), Eunike Prapti Lestari Krissetyanti (Badan Kepegawaian Negara), Trisacti Wahyuni (Kementerian PPN/ Bappenas) dan Sri Hadiati, (Lembaga Administrasi Negara) dengan moderator, Sri Budi Eko Wardani (Pengajar Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia).