Formulasi Dana Desa yang Merata, Berkeadilan, dan Berbasis Kinerja

Diunggah pada

Kementerian Koordinator Pembangunan Manusia dan Kebudayaan RI Bekerjasama dengan  Cakra Wikara Indonesia dan Article 33

Latar Belakang

Proses pembangunan di tingkat lokal, khususnya dalam konteks spasial politik terkecil yakni desa, masih belum menunjukkan capaian hasil yang diharapkan terutama dalam hal pengentasan kemiskinan di desa. Hal ini karena setiap desa memiliki beragam tantangan dan hambatan yang berbeda antar satu wilayah dengan wilayah lainnya. Penting untuk dipahami dan diterima bahwa keberadaan desa di Indonesia sangat beragam sehingga ketimpangan situasi dan perkembangan sejumlah desa yang sulit keluar dari kemiskinan tidak dapat serta merta dinilai akibat prestasi kerja yang kurang atau kemalasan berusaha. Berdasarkan pemikiran tentang keragaman karakter desa inilah reformulasi alokasi Dana Desa perlu dilakukan sebagai bentuk upaya pemerataan pembangunan desa dan pengentasan kemiskinan di desa. Untuk itu diperlukan sebuah tindakan afirmatif agar desa-desa yang berangkat dari hambatan dan tantangan berat diberikan sumber daya yang lebih besar. Dana Desa sebagai suatu sumber daya, sangat diharapkan akan memampukan desa untuk berdaya dan mandiri. Prinsip kerja afirmatif dalam pemberian dana desa diharapkan mampu mengatasi ketimpangan dan ketidak-adilan melalui besaran alokasi yang berbeda dengan mempertimbangkan dimensi dan asepk tertentu. Dalam kerangka menghadirkan tindakan afirmatif dana desa, maka diperlukan suatu formula alokasi dana  yang memperhatikan dimensi, variabel, dan indikator yang mampu membedakan wilayah-wilayah marginal dengan tantangan yang sulit dan tertinggal.

Tujuan

Dengan latar belakang di atas, Kami melaksanakan sebuah riset dengan rangkaian aktivitas yang secara partisipatif melibatkan berbagai pihak  untuk mampu menyusun reformulasi alokasi Dana Desa dengan tahapan kerja sebagai berikut:

  1. Melakukan perumusan konsep/ konseptualisasi dan operasionalisasi dari “Dana Desa yang Merata dan Berkeadilan sesuai prinsip afirmatif”.
  2. Menyusun secara lengkap suatu formula alokasi dana desa dengan dimensi, variabel, indikator yang sesuai dengan tujuan dana desa serta mempertimbangkan prinsip afirmasi dan berkeadilan.
  3. Menentukan bobot dari rumusan formula alokasi dana desa yang sesuai prinsip afirmasi dan berkeadilan.

Dalam proses reformulasi, dalam menentukan bobot dimensi, variabel, dan indikator dibutuhkan suatu metode yakni dengan Analitical Hierarchi Process (AHP). Menggunakan bantuan software expert choice sebagai pengolah data Metode ini bisa digunakan untuk menemukan indikator dan bobot formulasi dana desa yang bersifat partisipatif dan melibatkan berbagai pihak untuk mencapai ksepakatan bersama atas suatu kriteria dan penilaian yang kompleks.

  • Instrumen disusun berdasarkan pertimbangan para ahli. Alat yang digunakan untuk mengumpulkan data (persepsi para ahli terhadap variabel dan indikator yang berpengaruh) adalah berupa kuesioner AHP. Selain kuesioner AHP, juga digunakan show card indikator untuk memudahkan responden dalam memberikan jawaban.
  • Dalam studi ini pendapat para ahli diperoleh melalui wawancara langsung secara individual, dan melalui FGD (focus group discussion).
FGD 1 Definisi serta penentuan dimensi dan vaiabel

Para ahli yang terlibat, terdiri dari perwakilan Lembaga :

  1. Kementerian Koordinator Bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan
  2. Kementerian Dalam Negeri
  3. Kementerian Desa
  4. Kementerian Keuangan
  5. Bappenas
  6. BPS
  7. TNP2K
  8. Perwakilan Pemerintah Daerah (Zona Barat, Tengah, dan Timur)
  9. Bappeda
  10. Bapermasdes
  11. Akademisi
  12. Praktisi/CSO : Smeru, IRE, Sains, Akatiga, FITRA, SAPPA

Hasil Formulasi Dana Desa 

Dalam pelaksanaan Focus Group Discussion (FGD) Pertama di bulan April 2017 tercetus tiga posisi terkait pemahaman tentang alokasi Dana Desa yang afirmatif dan berkeadilan. Posisi pertama memandang bahwa upaya reformulasi alokasi Dana Desa yang afirmatif dan berkeadilan harus memperhatikan aspek (prestasi) kinerja desa baik diwakili oleh aparat desa (dalam memenuhi segenap syarat pelaporan keuangan dan ketepatan waktu penyerahan ke pemerintah daerah), maupun warga (dalam mematuhi pelunasan iuran pajak wajib). Tidak hanya itu, aspek prestasi kinerja dijadikan salah satu prasyarat  untuk perolehan penambahan alokasi Dana Desa sebagai bentuk insentif. Artinya, hanya desa miskin yang kinerjanya baik yang akan mendapatkan tambahan dana desa sementara desa miskin yang tidak menunjukkan kinerja baik tidak memperoleh tambahan. Hal ini berpotensi menjadikan desa miskin semakin terpuruk sementara realokasi dana desa justru dimaksudkan untuk membantu mengatasi kesenjangan yang disebabkan oleh kemiskinan. Posisi kedua menilai bahwa alokasi Dana Desa merupakan bentuk kewajiban negara dalam memberikan rekognisi subsidiaritas desa sebagaimana disebutkan dalam UU 6/ 2014 tentang Desa; artinya Dana Desa tidak seharusnya diperlakukan seperti reward atas capaian kinerja. Oleh karena itu, prestasi tidak relevan dijadikan pertimbangan dalam reformulasi penambahan dana desa. Dalam posisi ini juga, Dana Desa dipandang sebagai wujud negara mengembalikan apa yang menjadi hak desa. Dalam diskusi lebih lanjut tercetus bahwa posisi sedemikian juga berpotensi seolah membiarkan desa terlarut mengabaikan kewajibannya karena desa akan “otomatis” mendapatkan realokasi penambahan Dana Desa tanpa dipengaruhi oleh tertib kinerjanya. Posisi ketiga berusaha menggabungkan kedua posisi sebelumnya, yakni melihat realokasi Dana Desa dalam bentuk penambahan perlu dilakukan dengan memenuhi prinsip afirmasi bagi desa miskin dan tertinggal dengan tetap mendorong desa-desa tersebut meningkatkan kinerjanya. Hal ini dilakukan dengan tetap menggunakan prestasi / kinerja desa sebagai variabel untuk menentukan reformulasi alokasi Dana Desa namun bobotnya tidak dibuat setara dengan variabel kemiskinan dan ketertinggalan desa.

Hal lain yang muncul dalam diskusi dan diidentifikasi menjadi tantangan untuk menyusun formulasi realokasi Dana Desa adalah sejumlah pengukuran dalam bentuk indeks yang telah dilakukan dan dipublikasikan (dengan jangkauan beragam) oleh sejumlah instansi Kementerian. Minimnya koordinasi dalam perumusan indeks tersebut semakin menambah kerumitan dibalik keberadaan sejumlah indeks maupun variabel yang ternyata disusun untuk mengukur hal yang sama, misalnya: kemiskinan (BPS memiliki data jumlah penduduk miskin hingga tingkat Kabupaten, TNP2K memiliki data Tingkat Kesejahteraan Terendah yang esensinya adalah jumlah penduduk miskin hingga tingkat Desa, BKKBN memiliki data jumlah kepala keluarga sejahtera namun masih perlu diperiksa apakah data tersebut masih terbarukan secara berkala), dan seterusnya.

Tahapan Penelitian terdiri dari FGD ; expert meeting; dan expert judgement AHP, telah melibatkan para ahli mewakili berbagai kategori dan latar belakang institusi dan lembaga yang terdiri dari Kementerian Koordinator Bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan ; Kementerian Dalam Negeri ; Kementerian Desa; Kementerian Keuangan; Bappenas ; BPS; Akademisi; Praktisi/CSO. Dari rangkaian tersebut  telah dihasilkan beberapa capaian

  1. Penguatan definisi konseptual Formulasi Dana Desa

Bahwa mengacu pada dua peraturan yaitu Pasal 72 UU No. 6 tahun 2014 tentang Desa, dan Pasal 2 Peraturan Menteri Keuangan No. 49 tahun 2016 tentang tata cara pengalokasian, penyaluran, penggunaan, pemantauan dan evaluasi dana desa.

Definisi dari formulasi dana desa berdasarkan dua peraturan di atas adalah dana yang bersumber dari APBN (belanja pusat) yang dialokasikan secara merata dan berkeadilan berdasarkan alokasi dasar dan alokasi formulasi guna mengurangi kesenjangan dan penanggulangan kemiskinan.

Beberapa aturan yang kemudian mengikat adalah besaran rasio antara alokasi dasar pemerataan (90%) dan alokasi formula berkeadilan (10%). Serta jumlah dana desa sebesar paling tidak 10% dari dana perimbangan yang diterima Kabupaten/Kota. Dalam Peraturan Menteri Keuangan No. 49  tahun 2016, formula dan rasio tersebut dianggap oleh Kemenkeu merupakan formula terbaik yang paling kecil jarak selisih antara desa penerima tertinggi dengan penerima terendah dari dana desa. Akan tetapi ukuran kebaikan berbasis jarak selisih yang diukur oleh Kementerian Keuangan, memiliki kekurangan karena hanya berbasis pada dana desa saja, yang apabila dilihat secara keseluruhan dalam APBDes besaran ADD akan menentukan selisih dana antara desa tetap sangat timpang. Desa tertinggal memperoleh nilai dana desa yang sama dengan desa yang memiliki ADD sangat besar, demikian juga nilai yang diperoleh desa di wilayah timur Indonesia sama dengan desa di wilayah barat sementara ongkos dan belanja barang harganya lebih mahal di wilayah timur. Dengan kata lain, formula alokasi Dana Desa yang saat ini berlaku dengan pola 90/10 demi memenuhi prinsip menghindarkan kesenjangan tajam dalam besaran dana desa yang diterima masing-masing desa justru abai terhadap keragaman desa di Indonesia dan akibatnya tidak mampu secara substantif memperkuat desa-desa dengan kategori 3T (Terdepan, Terluar, dan Tertinggal). Formulasi inilah yang menjadi target penyusunan ulang agar lebih mengutamakan pemenuhan prinsip keadilan dan afirmatif; yang artinya ada keberpihakan pada desa-desa miskin.

Dengan mempertimbangkan berbagai masukan, kami telah merumuskan beberapa hal untuk memperkuat dan mengatasi kekurangan dari rumusan formulasi yang ada:

  • Definisi dari formulasi dana desa dirumuskan menjadi ‘Dana yang bersumber dari APBN (belanja pusat) yang dialokasikan sesuai prinsip afirmasi secara merata, berkeadilan, dan berbasis kinerja guna membantu mengurangi kesenjangan dan penanggulangan kemiskinan.
  • Prinsip afirmasi memperhatikan tipologi, karakteristik, kondisi infrastruktur, geografi, sosial, dan ekonomi bagi desa-desa yang masih tertinggal
  • Penambahan aspek/dimensi Kinerja, selain ‘merata’ dan ‘berkeadilan’. Hal ini mendorong aspek perubahan yang bersandar pada kinerja. Sehingga aspek/dimensi menjadi tiga yaitu (1) Pemerataan ;(2) Berkeadilan; (3) Perubahan /Kinerja
  • Selain itu diperlukan perubahan rasio di antara aspek/dimensi yang saat ini berlaku 90 % (Pemerataan) dan 10% (Keadilan). Untuk dimensi perubahan (kinerja) dilihat dari dua variabel yaitu jumlah penurunan angka kemiskinan dan satu variabel lagi yakni partisipasi masyarakat desa
  1. Perubahan dan penambahan variabel formula dana desa yang mempertimbangkan prinsip afirmasi

Berdasarkan pada Peraturan Menteri Keuangan No. 49 tahun 2016, alokasi dana desa terbagi menjadi dua dimensi yaitu dimensi pemerataan, menggunakan alokasi dasar berdasarkan variabel jumlah desa ; dan dimensi berkeadilan menggunakan alokasi formula berdasarkan 4 variabel. Alokasi formula terdapat dua jenis. Pertama Alokasi formula kabupaten/kota dan kedua adalah formula desa.  Dari kedua alokasi formula dalam dimensi berkeadilan tersebut digunakan 4 variabel utama yaitu :

  1. Jumlah Penduduk;
  2. Angka Kemisikan;
  3. Luas Wilayah;
  4. Tingkat kesulitan geografis. Untuk tingkat kesulitan geografis, pada formula kab/kota digunakan data indeks IKK (Indeks Kemahalan Konstruksi), sementara pada formula desa digunakan data indeks IKG (Indeks Kesulitan Geografis).

Kami mengusulkan sejumlah tambahan variabel serta elaborasi dari variabel yang ada untuk mendorong prinsip afirmasi yang berkeadilan sebagai berikut :

Dimensi menjadi 3, yaitu dimensi (1) pemerataan; (2) berkeadilan; dan (3) berbasis kinerja.

Untuk dimensi pemerataan, tetap menggunakan alokasi dasar berdasarkan variabel jumlah desa.

Untuk dimensi berkeadilan menggunakan alokasi formula, namun ada perubahan  dan penambahan variabel sebagai berikut

Untuk tingkat Kabupaten/Kota variabel yang digunakan adalah

  1. Jumlah Penduduk;
  2. Angka Kemisikan;
  3. Luas Wilayah;
  4. Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK)
  5. Indeks Kesulitan Geografis (IKG)
  6. Besaran ADD

Untuk tingkat Desa variabel yang digunakan adalah

  1. Jumlah Penduduk;
  2. Angka Kemisikan;
  3. Luas Wilayah;
  4. Ketersediaan Pelayanan Dasar;
  5. Kondisi Infrastruktur;
  6. Aksesibilitas/Transportasi;

Untuk dimensi perubahan berbasis kinerja menggunakan alokasi formula yang menggunakan variabel penurunan angka kemiskinan. (pada FGD kedua ditambahkan satu variabel lagi yaitu partispasi masyarakat dalam pembangunan) 

Dari hasil output di atas, kami menindaklanjuti pertemuan yang melibatkan berbagai unsur pemangku kepentingan yang terdiri dari pemerintah pusat, pemerintah daerah dan masyarakat sipil, guna memfasilitasi untuk menentukan bobot dari instrumen formulasi dana desa yang sesuai prinsip afirmasi secara merata, berkeadilan dan berbasis kinerja. Para peserta akan difasilitasi untuk memberikan pendapat dan penilaiannya guna menentukan bobot dari tiap dimensi dan variabel melalui metode Analytic Hierarchy Process (AHP)

Berikut hasil pembobotan melalui metode AHP dan Formula Final

Untuk tingkat Kabupaten Kota

Opsi 1:

Pemerataan
Keadilan
Kinerja
30%
60%
10%
Jumlah
Desa
30%
Luas Wilayah
5%
Penurunan
Kemiskinan
5%
Jumlah Penduduk
13%
Angka Kemiskinan
17%
IKK
9%
Partisipasi
Masyarakat
5%
IKG
9%
ADD
7%

Opsi 2:

Pemerataan 
Keadilan
Kinerja
50%
40%
10%
Jumlah
Desa
50%
Luas Wilayah
3%
Penurunan
Kemiskinan
5%
Jumlah Penduduk
10%
Angka Kemiskinan
12%
IKK
5%
Partisipasi
Masyarkat
5%
IKG
5%
ADD
5%

Opsi 3:

Pemerataan 
Keadilan
Kinerja
70 %
25%
5%
Jumlah
Desa
70%
Luas Wilayah
2%
Penurunan
Kemiskinan
2.5%
Jumlah Penduduk
5%
Angka Kemiskinan
7%
IKK
4%
Partisipasi
Masyarkat
2.5%
IKG
4%
ADD
3%

Untuk tingkat Desa

Opsi 1 :

Pemerataan 
Keadilan
Kinerja
30 %
60%
10%
Alokasi
Dasar
30%
Luas Wilayah
4%
Penurunan
Kemiskinan
5%
Jumlah Penduduk
14%
Angka Kemiskinan
17%
Ketersediaan Pelayanan Dasar
12%
Partisipasi
Masyarkat
5%
Kondisi Infrastruktur
5%
Aksesibilitas/ transportasi
8%

Opsi 2:

Pemerataan 
Keadilan
Kinerja
50 %
40%
10%
Alokasi
Dasar
50%
Luas Wilayah
3%
Penurunan
Kemiskinan
5%
Jumlah Penduduk
9%
Angka Kemiskinan
12%
Ketersediaan Pelayanan Dasar
8%
Partisipasi
Masyarkat
5%
Kondisi Infrastruktur
3%
Aksesibilitas/ transportasi
5%

Opsi 3:

Pemerataan 
Keadilan
Kinerja
70 %
25%
5%
Alokasi
Dasar
70%
Luas Wilayah
2%
Penurunan
Kemiskinan
2.5%
Jumlah Penduduk
5%
Angka Kemiskinan
8%
Ketersediaan Pelayanan
Dasar
4%
Partisipasi
Masyarkat
2.5%
Kondisi Infrastruktur
2%
Aksesibilitas/
transportasi
4%

Untuk kebutuhan simulasi dibutuhkan data dari kementerian/lembaga terkait yang memiliki otoritas data.

Kebutuhan Data Formulasi Dana Desa

Data: Kabupaten/Kota (tahun terbaru)

  1. Jumlah Desa per kabupaten kota (sumber : Kemendagri/Kemendesa)
  2. Luas Wilayah per Kabupaten/kota (sumber: Badan Informasi Geospasial)
  3. Jumlah Penduduk per Kabupaten/kota (sumber: Kemendagri)
  4. Angka Kemiskinan (jumlah penduduk miskin) per Kabupaten/Kota (sumber: BPS)
  5. Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK) per Kabupaten/kota (sumber: BPS)
  6. Indeks Kesulitan Geografis (IKG) per Kabupaten/Kota (sumber: BPS)
  7. Besaran ADD per Kabupaten/Kota (sumber: Kemenkeu)
  8. Agregate Angka Partisipasi/keterlibatan masyarakat dalam Pembangunan Desa (sumber: BPS)

Data : Desa (tahun terbaru)

  1. Luas Wilayah per Desa (sumber : Kemendagri/Kemendesa)
  2. Jumlah Penduduk per Desa (sumber: Kemendagri)
  3. Angka Kemiskinan (jumlah penduduk miskin) per Desa (sumber: BPS atau SK Bupati)
  4. Ketersediaan Pelayanan Dasar per desa (Komponen dimensi data IKG) (sumber: BPS)
  5. Kondisi Infrastruktur per desa (Komponen dimensi data IKG) (sumber: BPS)
  6. Aksesibilitas kondisi transportasi per desa (komponen dimensi data IKG) (sumber: BPS)
  7. Angka Partisipasi/keterlibatan masyarakat dalam Pembangunan di tiap Desa (sumber: BPS)
FGD 2 Pembobotan AHP untuk Dimensi dan Variabel_2

Sebagaimana telah disebutkan juga sebelumnya, terdapat keragaman data yang mengukur hal yang sama dan data-data tersebut tersebar di berbagai lembaga. Dalam rangkaian penelitian yang dilakukan, telah disepakati bahwa terdapat dua prinsip utama yang harus dipenuhi dalam upaya penyusunan formula alokasi Dana Desa afirmatif, yakni: pemilihan variabel harus didasari pada ketersediaan data. Artinya, tidak lagi dibuka peluang untuk pencarian / pengumpulan data baru yang diperlukan akibat penentuan variabel yang dianggap relevan. Ketersediaan data juga diikat pada dua prinsip yang harus terpenuhi, yakni legalitas data dan metodologi penghimpunan data tersebut. Artinya, dalam menentukan data mana yang akan dijadikan rujukan sementara mungkin tersedia beragam pilihan dan sumber data, maka yang dipilih adalah jenis dan sumber data yang masuk dalam kategori legal (dari lembaga / badan yang legalitasnya diakui oleh pemerintah) dan metodologinya juga dapat dipertanggung jawabkan.

Tantangan Penelitian :

  • Setiap variabel yang hendak dimasukkan dalam formula memiliki dua tantangan yakni data atau variabel tersebut dikumpulkan dan dihasilkan oleh Kementerian/Lembaga. Paling tidak ini yang menjadi syarat sesuai Peraturan Menteri Keuangan 49 / 2016. Serta yang kedua mengandalkan permintaan data dari Propinsi dan Kabupaten
  • Data yang valid dan reliable kerap kali sulit diperoleh jika mengandalkan data isian dari daerah. Karena ketika dilakukan komparasi dan simulasi, hasilnya terasa kurang adil. Hal ini salah satunya bisa terjadi karena data dikumpulkan berdasarkan isian data dari pihak propinsi ataupun kabupaten/kota memunculkan bias kepentingan daerah.

Dalam situasi data berbagai variabel yang masih sulit di tingkat desa maupun kabupaten/kota, menjadi beralasan bagi Kementerian Keuangan untuk berhati-hati dalam menentukan bahkan menambah variabel formula dana desa. Selain itu validitas data juga penting meski datanya tersedia, karena penentuan bobot menggunakan data yang kurang valid berpotensi memunculkan ketidakadilan karena bias data.

Hasil Simulasi Formulasi Dana Desa dapat diperoleh di lampiran yang tercantum.

Lampiran